Bruxelles, ville internationale ?

Bruxelles, Jacques Lenain

I. Les « villes internationales » n’ont pas de « statut ». Ce n’est donc pas une option possible pour Bruxelles, demain, après la fin du Royaume belge.

1.1. Il suffit de faire le tour des villes considérées comme « villes internationales » pour constater qu’aucune n’a de « statut international » en rapport avec cette qualité. Précisons d’abord qu’il y a deux réalités qui correspondent à l’étiquette, au label, au rang de « ville internationale », de ville qui jouit donc d’une telle reconnaissance. D’abord, la ville qui accueille sur son territoire un nombre remarquable d’institutions de droit international, publiques, mais aussi privées, institutions donc reconnues par un nombre élevé d’États. Ensuite, celle qui dispose d’une puissance propre qui lui confère un rayonnement de portée internationale, mondiale, par son rôle surdimensionné, économique, culturel, politique, qui lui donne une influence qui dépasse de beaucoup le territoire de l’État auquel elle appartient. Toute capitale – politique, économique et culturelle – d’un grand État peut donc être dans cette situation. Bien sûr, les deux qualités – fonction internationale et rayonnement international – peuvent coexister au bénéfice d’une même ville, ce qui élève encore son rang de « ville internationale », ce qui en fait une « ville mondiale », une ville « globale ».

Justement, Bruxelles a bien ces deux caractères de « ville internationale ». Elle accueille un nombre considérable d’institutions européennes, et aussi d’institutions plus larges (essentiellement implantées sur sa seule « Commune-centre », et non dans les dix-huit autres communes de la « Région » bruxelloise…). Et, partant, Bruxelles déploie des capacités économiques et financières exceptionnelles, sur-développées par rapport à la taille du pays belge, et à celle de Bruxelles elle-même. Bruxelles est donc bien une « ville internationale ». Mais en quoi cette qualité aide telle à résoudre la question existentielle de Bruxelles, une fois que le Royaume belge franco-flamand sera disloqué ? Hélas, elle n’aide en rien.

1.2. Car, en droit international, aujourd’hui, Bruxelles est seulement une ville de statut belge, et la capitale de la Belgique. Et, en droit belge, comme capitale, il s’agit uniquement de la Commune-centre, strictement, pas de la Région. Rien de plus. Ainsi, Bruxelles, comme ville belge, n’a aucune existence propre dans le cadre du droit international. Et ne pourrait en avoir une demain, tant qu’elle restera une ville belge. Et Bruxelles n’est pas plus une ville de droit européen, encore moins une « capitale » européenne, contrairement à ce que laisse accroire le langage courant, qui consiste à qualifier Bruxelles de « Capitale de l’Europe ». Car l’Union européenne n’a pas de « capitale » pour la simple raison que les traités européens ignorent cette notion de « capitale » : le droit européen a fixé à Bruxelles, Commune-centre, le siège de nombre de ses institutions, et les plus importantes, certes, mais ne dit rien d’autre.

En Europe, il y a bien d’autres « villes internationales », comme Bruxelles. La cité suisse de Genève est un bel exemple de « ville internationale » européenne. Plus petite que Bruxelles (moitié moindre par sa population), elle accueille comme elle un nombre considérable d’institutions internationales, publiques et privées, et y ajoute des capacités économiques et financières d’une très grande ville. Pourtant, Genève n’est, en droit international, qu’une ville suisse, et, en droit suisse, que le chef lieu du Canton de Genève, l’un des vingt six cantons de l’État fédéral suisse. Nous citerons aussi, pour l’Europe, les villes de Luxembourg et de Strasbourg, « villes internationales » de part les fonctions qu’elles abritent, mais qui n’en sont pas moins, au regard de l’organisation du monde en États, des villes respectivement d’appartenance luxembourgeoise et française, et rien de plus. On peut dire presque la même chose d’Amsterdam ou d’Anvers, qui, sans être des métropoles mondiales, ont une dimension internationale du fait de leur importance portuaire et marchande, et qui n’en sont pas moins des communes respectivement belge et hollandaise.

Encore mieux, Paris, Londres, Moscou, encore, sont bien des « villes internationales » d’Europe, au regard de leur rayonnement mondial. Pour autant, elles sont respectivement française, anglaise et russe, en droit comme de culture. Ces villes, ces « métropoles mondiales », ont un statut interne français, britannique et russe, en aucun cas un statut de droit international, lequel, répétons-le, n’existe pas. En dehors de l’Europe, New-York, toujours première cité « américaine », et, toujours première cité mondiale, n’est, statutairement, que la capitale de l’État de New-York, l’un des cinquante États qui forment les États-Unis d’Amérique (EUA). Quant à Washington, désormais quatrième agglomération des EUA, qui ajoute donc sa puissance économique toute neuve à sa fonction fédérale primitive, elle n’a pas le statut d’un État et ses citoyens sont donc dépourvus d’une partie des attributs des citoyens états-uniens. Pékin, Shanghai, Delhi, Bombay et d’autres grands centres urbains d’Asie ou d’Amérique sont aussi autant de « villes internationales », mais qui n’ont comme statut juridique que celui que leur donne leur État d’appartenance.

1.3. Pour dire la chose autrement, il n’existe pas de populations et de territoires « internationaux », en droit. Pas plus que de ville « cosmopolite », concept différent mais voisin, utilisé fréquemment lui aussi pour tromper les Bruxellois. Il faut partir de réalités simples : sur notre Terre, tout territoire appartient à un État, toute population fait partie d’un État. Il n’y a plus de territoire « sans maître », bien qu’il puisse encore exister des populations sans citoyenneté (comme c’est le cas de la population palestinienne des « territoires occupés », lesquels ont un « maître » israélien). Cette appartenance est très généralement directe, mais elle peut être indirecte. Ce fut le cas des territoires coloniaux et de leur population, qui relevaient de l’autorité d’un État, sans en faire directement partie. Et il existe encore aujourd’hui des États « associés » à d’autres États, et qui, de ce fait, ne sont pas des États souverains, et qui ne sont donc pas membres de l’ONU. Ainsi en va-t-il de Porto-Rico, État non souverain, État « associé » aux EUA (États-Unis d’Amérique), dont les « citoyens » sont « citoyens » états-uniens, mais qui ne fait pas partie des cinquante États fédérés constitutifs des EUA, ni de l’ONU.

Ainsi, la « ville internationale » a certes une réalité, une dimension « internationale » qui résulte des « fonctions » qu’elle abrite, elle a un « rang », mais elle n’est pas un « sujet » du droit international. Celui-ci ne connaît que des « États », dont dépendent, exclusivement, les populations humaines et les territoires terrestres et maritimes, et d’autres sujets aussi, des « organisations », aux missions diverses, mais qui n’ont aucune souveraineté territoriale, et ne sont donc pas responsable de la moindre population. On notera, à titre incident, que le droit international ne connaît pas plus la « ville internationale », tromperie anti-bruxelloise, qu’il ne connaît « l’État confédéral », tromperie flamande « anti-francophone ».

1.4. Le constat est tout différent si l’on pense à certaines Cités-États, des « villes » qui cumulent le statut d’État souverain et le rang de « ville internationale ». Des entités internationalement reconnues malgré leur petit territoire. C’est évidemment le cas de Singapour ou de Dubaï. Et c’est aussi celui du Grand-Duché de Luxembourg, à distinguer de la ville de Luxembourg, duché qui n’a réellement de « grand » que le fait qu’il est un État souverain. De même que Singapour et Luxembourg, la Principauté de Monaco, carrefour international, qui compte 119 nationalités « résidentes », qui serait même l’État « le plus cosmopolite du monde » (selon les termes même d’une campagne officielle récente de la Principauté consacrée à sa propre gloire), répond aussi à cette définition de la Cité-État. Mais nous voilà bien loin du Bruxelles d’aujourd’hui, Région capitale belge, corsetée, disputée, dotée d’un budget de ville pauvre, bien que Cité riche… et qui, quand elle ne fera plus partie de l’État belge, une fois celui-ci dissous (le moment « séparatiste »), après avoir été disloqué (l’étape « confédéraliste »), devra se trouver un autre État.

C’est clair, Bruxelles devra donc choisir d’être autre chose qu’une « ville internationale », ce qu’elle est déjà, pour donner une citoyenneté internationalement reconnue aux Bruxellois, une fois que leur citoyenneté belge, partagée depuis 1830 avec les Flamands et les Wallons, sera perdue. Il est donc non seulement erroné mais aussi nuisible de faire miroiter aux yeux des citoyens de Bruxelles, à travers le terme et le concept de « Ville internationale », une apparence de solution qui ne peut en être une. Le concept de Bruxelles, « district européen », appelle la même dénonciation. Ce n’est qu’en examinant ensuite l’option de Bruxelles, État souverain, une Cité-État, ci-après, en V, que nous traiterons d’une option qui a du sens, bien que ce ne soit pas la bonne pour autant.

II. Bruxelles, demain, une « ville internationale et européenne», mais qui ne peut devenir, en aucun cas, un « district européen ».

2.1. L’État Belge une fois évanoui, Bruxelles, ayant perdu sa fonction de « capitale » de celui-ci, sera ainsi réduite à sa seule dimension européenne, et donc confortée dans ce second rôle. Sa population, ses élites et ses milieux dirigeants pourraient donc être justement portés à voir dans l’Union européenne le protecteur dont Bruxelles aurait besoin pour vivre sereinement son autonomie, en devenant juridiquement un territoire commun de l’Union, un « District » européen , et donc sa Capitale officielle. Un territoire et sa population qui seraient ainsi mis, croient les tenants de cette option, à l’abri de la volonté de domination de la Flandre. Une Cité à qui la fonction officielle de « District européen » donnerait un rang international encore plus fort que celui d’aujourd’hui, voire plus fort que celui d’une « petite » Cité-État, avec en prime, pourquoi pas, un financement conséquent de l’Union au titre de ses fonctions de « Capitale » européenne, de véritable « Capitale » cette fois.

Ce statut de « District européen » est une option portée par certains milieux bruxellois, y compris des milieux « francophones ». Ces milieux sont proches de ou se confondent avec ceux qui prônent une Bruxelles internationalisée, multiculturelle, cosmopolite, qui devrait de moins en moins à ses antécédents belges, flamands et wallons. Et cette option plairait à nombre de dirigeants flamands, qui verraient en sa réalisation un moindre mal, l’essentiel pour eux étant d’affaiblir le caractère « francophone » de Bruxelles, de maintenir la Cité sous une tutelle contrôlable, et ne devoir rien céder au plan territorial. Pour la justifier, ceux qui défendent cette option évoquent notamment la situation de Washington, ville unique du District fédéral (Columbia) des États-Unis d’Amérique (E.U.A). Ce District des E.U.A. relève de l’autorité exclusive du Congrès fédéral, qui l’a créé, et ne constitue donc pas un État de l’Union. D’autres États fédéraux comportent de tels « Districts », comme le Brésil (Brasília) ou l’Australie (Canberra), mais la plupart s’en abstiennent, préférant donner à la capitale et à son territoire un statut de membre à part entière de leur Fédération (Allemagne, Suisse), comme il en va généralement dans les États unitaires, où la Région capitale à le même statut que les autres régions (France, Italie, Espagne, etc.).

2.2. Que pourrait-il en être véritablement d’un tel statut de « District européen » pour Bruxelles ? Tout d’abord, il est essentiel d’avoir à l’esprit que l’Union européenne n’est pas un État, un État fédéral souverain. Et qu’elle ne le deviendra pas avant longtemps, du fait déjà des conséquences visibles de l’échec du projet de « Constitution » européenne et de la faiblesse intrinsèque de la zone monétaire Euro. Et surtout parce que les États-nations millénaires qui forment l’ossature de l’Europe ne s’effaceront pas de si tôt devant un super-État européen. Même si l’Union européenne présente des caractéristiques fédérales (par la primauté affirmée du droit communautaire dans nombre de matières, et la dérogation croissante à la règle de l’unanimité pour la prise des décisions), elle reste et restera fondamentalement une structure de nature confédérale avant tout, dont les compétences et les pouvoirs ne sont et ne deviendront pas illimités, car ses membres disposent seuls d’une existence étatique internationale pleine et entière, qu’ils conserveront, et de la légitimité interne qui réside et résidera toujours dans le pouvoir constituant de leur peuple et dans le monopole de l’exercice de la contrainte légitime par leur gouvernement. Comment, dès lors, une telle « structure » européenne, qui n’est donc pas un État souverain, pourrait-elle donc « posséder » un territoire, le territoire du « District » de Bruxelles ? On voit, d’emblée, que nous sommes devant une pure fiction, une fiction territoriale déjà, mais pas seulement.

Car, en poursuivant l’examen de ce que serait la teneur du statut de « District » européen, une redoutable question se pose pour les Bruxellois eux-mêmes, comme « citoyens ». Car de quel État les Bruxellois seraient-ils les citoyens, puisque qu’un tel « District » ne serait, justement, pas un État, mais le territoire d’une autre entité, l’Union européenne, qui n’est elle-même et ne sera pas un État souverain mais est et restera avant tout une Union confédérale d’États souverains ? Pour dissiper toute illusion, il faut rappeler que la « citoyenneté européenne » n’existe que comme fiction, elle aussi, elle n’est que l’accessoire formel d’une citoyenneté « nationale » ; il s’agit d’une « citoyenneté seconde », une citoyenneté « dérivée » d’une citoyenneté « première », la seule véritable, celle d’un État souverain membre de l’Union. Ainsi, un Belge ou un Français n’est citoyen « européen » que parce qu’il est d’abord et avant tout citoyen « belge » ou citoyen « français ». Un Bruxellois ne pourrait donc devenir un « citoyen européen » sans être d’abord celui d’un État membre, ce que ne serait pas un « District ». Mais ce n’est pas tout.

Car comment assurer la représentation du peuple d’un « District » bruxellois dans les instances européennes, à tout le moins au Parlement, puisque Bruxelles, comme « District », ne serait pas un État et donc pas un membre de l’Union, sauf à accepter que les « citoyens » bruxellois soient les seuls « citoyens » de l’Union sans représentation parlementaire « européenne »… Une problématique que les citoyens du « District de Washington », District d’un véritable État fédéral, connaissent bien, qui sont, eux, les seuls citoyens « états-uniens » à ne pas être représentés au Sénat, chambre des États du Congrès des États-Unis, les seuls dont les élus à la chambre des représentants n’ont toujours pas le droit de vote, et qui n’ont obtenu que tardivement celui de participer à l’élection du Président des EUA. Et si, au contraire, une telle représentation des Bruxellois au Parlement européen était considérée justement comme indispensable, cela n’obligerait-il pas à faire de Bruxelles un État-membre de l’Union, et alors ne faudrait-il pas en tirer toutes les conséquences, en acceptant justement Bruxelles comme un nouvel État membre, choix qui ramène à l’option V présentée ci-après, celle de l’État bruxellois « souverain et indépendant » ?

C’est patent, un « District » européen, c’est-à-dire un territoire commun bruxellois de l’Union européenne, constituerait une création très « originale », difficile à situer dans l’ordre juridique international, et tout aussi difficile à définir dans l’ordre interne de l’Union, puisque ce territoire ne relèverait d’aucun État véritable, ni fédéré, ni fédéral. Mettons cependant de côté momentanément la question de la vraisemblance logique et juridique d’un tel « District » sous magistère européen, et, entretenant la fiction qu’il pourrait exister, examinons ce que pourraient en être les conséquences concrètes pour Bruxelles et les Bruxellois.

2.3. Ainsi, comment l’Union européenne pourrait-elle exercer sa compétence à l’égard de « Bruxelles-District », de son territoire, de sa population, de ses institutions ? Quels seraient les organes de l’Union qui exerceraient le rôle de tuteur de Bruxelles, devenue « territoire européen » ? Le Parlement, la Commission, le Conseil européen, leurs présidents respectifs? Ces trois organes ensemble, et alors avec quelle(s) coordination(s) ? Et selon quelles règles l’autorité de tutelle serait-elle exercée, notamment pour aboutir aux décisions nécessaires au bon fonctionnement du District de Bruxelles ? Plus précisément, quelle serait l’impact des autorités européennes sur le fonctionnement même de Bruxelles, du fait de son statut de « District » ? Quelle serait la marge d’autonomie interne des instances bruxelloises ? Leur pouvoir législatif propre ? Leur pouvoir exécutif propre ? Leur pouvoir fiscal propre ? Leur pouvoir budgétaire propre ? Il suffit de regarder vers le District de Washington pour avoir la réponse : adieu l’autonomie acquise, et adieu le rêve de l’autonomie constitutive ! Un « District » bruxellois, moyen fonctionnel de l’Union européenne, serait réduit au rôle d’instrument de celle-ci.

Car, en admettant ces questions réglées, en bien ou en mal, quelles pourraient être les orientations des instances européennes pour « leur District », « leur » territoire bruxellois ? Dans presque tous les cas, ce serait alors les représentants des États membres de l’Union, orientés par leurs tropismes et intérêts nationaux, qui devraient se prononcer ensemble sur les questions bruxelloises qui leur seraient soumises, comme il en va pour toutes les compétences de l’Union. La protection de l’Union que Bruxelles en attendrait, vis-à-vis de la Flandre notamment, serait-elle dans ces conditions efficace, tant au moment de la scission que par la suite ? Ces instances décisionnaires européennes(Conseil, Commission, Parlement), désormais largement dominées par les représentants des États allemands, scandinaves et anglo-saxons, qui forment la vaste aire anglo-germanique à laquelle la Flandre appartient, seraient-elles sensibles aux intérêts de l’îlot latin « francophone » bruxellois, qui,de surcroît, manifesterait sa volonté obsédante de desserrer l’étau flamand? Il n’est guère de raison d’en douter, ces instances, contrôlées par ces États ni francophones ni francophiles ne seraient pas favorables au maintien de l’identité francophone de Bruxelles, et inclineraient plutôt et assez vite à la négliger voire à la combattre.

De même, puisque Bruxelles, comme « District », serait un territoire européen, il n’y aurait pas de frein à la volonté des instances européennes d’orienter le fonctionnement et le développement, urbain notamment, de Bruxelles en fonction de leurs propres attentes. Or il est douteux que l’eurocratie bruxelloise et la population bruxelloise aient les mêmes besoins et aspirations. Le partage des maigres réserves foncières, la politique urbaine, celle du logement, celle des transports, seraient autant de domaines où la volonté et les besoins des Bruxellois ordinaires pourraient être fréquemment négligés par la « tutelle » européenne.

Bien pire, et tout au contraire, ces pays et instances, une fois oubliés leurs engagements verbaux rassurants, seraient conduits à soutenir les intérêts flamands face à cette enclave francophone « étrangère », bizarrement incrustée dans leur sphère culturelle commune. Les uns et les autres ne seraient-ils pas fondés, à la longue, à soutenir la complète parité entre le flamand et le français à Bruxelles, au motif qu’il convient de favoriser le bilinguisme flamand/français ? Et aussi et surtout le trilinguisme au profit de l’anglais, langue de l’Europe et du monde, intention déjà attestée par l’amorce d’initiatives en ce sens de résidents bruxellois anglophones et atlantistes ? Et quelle résistance pourraient opposer les Bruxellois « francophones », bien que démographiquement majoritaires, à des décisions défavorables des instances européennes alors que ce « District » européen bruxellois serait devenu juridiquement, et peut-être irréversiblement, la »chose » de l’Union, et que Bruxelles, de surcroît, se serait mise dans la dépendance financière de la manne européenne ?

En outre, les instances européennes, soit pour arbitrer les conflits incessants entre la partie flamande et la partie francophone, au désavantage de celle-ci, soit pour faire valoir leurs propres intérêts à Bruxelles, ne manqueraient pas de s’immiscer dans l’organisation et le fonctionnement des instances bruxelloises, d’en définir les règles, et prendraient le contrôle du Parlement et du Gouvernement bruxellois. Les instances bruxelloises seraient finalement instrumentées, et rendues incapables de décider librement pour Bruxelles, mais également paralysées dans leur volonté de défendre le caractère francophone de Bruxelles et de protéger les intérêts les plus concrets de la communauté francophone.

Enfin, pourquoi ces pays européens et instances européennes se mobiliseraient-elles pour le désenclavement et l’élargissement, même modéré, du territoire de Bruxelles, indispensable à son autonomie, alors que par la seule existence du « District » européen bruxellois, elles pourraient affirmer que cet élargissement est tout simplement inutile ? Le choix du « District » serait le choix de l’enclavement définitif, de l’abandon de tout lien direct avec la Wallonie et avec les francophones de la périphérie, entièrement abandonnés au bon vouloir de la Flandre, sans intervention possible des instances bruxelloises.

2. 4. En vérité, l’Union européenne, telle qu’elle est, ne pourrait être qu’une protection illusoire pour les Bruxellois « francophones », et le statut de « District » européen peut-être même à terme un poison mortel, sachant que la France, seule nation qui resterait vraiment intéressée par le maintien du caractère « francophone » de Bruxelles, mais à l’influence désormais bien réduite au sein de l’Union du fait des élargissements successifs de celle-ci, de la domination anglo-saxonne déterminante en son sein et du poids propre du bloc germanique soudée autour de l’Allemagne réunifiée, et alors qu’il n’y a pas de camp latin en Europe, ne pourrait plus s’opposer au cours des choses, une fois ce statut accepté par les Bruxellois. Il n’est pas exagéré de prédire que les Bruxellois, s’ils adoptaient ce statut, ne pourraient plus pouvoir décider par la suite de l’abandonner pour un autre.

Cependant, et pour certaines des raisons évoquées ci-dessus, il est peu crédible que les pays membres de l’Union européenne seraient disposés un jour à se charger d’un dossier aussi épineux que celui de la création d’un « district européen », au statut juridique baroque, et dont l’existence ne présenterait que des avantages limités s’agissant des intérêts propres de l’Union. Le statut de « District » européen est donc une option très douteuse, juridiquement incertaine, de mise en œuvre complexe, et à risque politique élevé pour l’identité et l’autonomie de Bruxelles, un mirage qui ne devrait pas tromper les Bruxellois, une fois qu’ils auront eu à l’examiner sérieusement. Au demeurant, le camp flamand tentera avant tout de proposer pour Bruxelles son propre statut, un statut flamand, une proposition qui ne serait pas sans soutien en Europe et au delà.

(A suivre)

Jacques Lenain

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